دگرگونی مفهوم«خدمات»در دنیای کنونی

مقدمه:

اداره به مفهوم کاربردی آن عبارت از فعالیت‌ها و خدماتی است که به وسیله سازمان‌های عمومی و یا زیرنظر آنها انجام و ارائه می‌شود. در مفهوم سازمانی، اداره به مجموعه امکانات و اشخاصی اطلاق می‌شود که اهداف اداره را تحقق می‌بخشند.

به عبارت دیگر اداره عبارت است از مجموع سازمان‌های اداری اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌های دولتی و مؤسسات عمومی که با تمام امکانات موجود شامل امکانات مادی و انسانی اهداف اداره را تحقق می‌بخشند.اداره در چارچوب «حقوق عمومی» قابل بررسی است. قواعد حقوق خصوصی اساساً متوجه مسأله «مالکیت» است در حالی که قواعد حقوق عمومی عمدتآً به «حاکمیت» و «حکومت» ارتباط دارد.

تفاوت عمده دیگر، از نظر ابزارهای اجرایی است. اشخاص حقوق عمومی و در رأس آنها دولت می‌توانند به منظور تأمین منافع عمومی به ابزارهای گوناگون از جمله الزام و اجبار متوسل شوند و اقداماتی چون سلب مالکیت خصوصی و صدور آیین‌نامه‌ها و قواعد الزام‌آور را به مرحله اجرا درآورند در حالی که پایه حقوق خصوصی و روابط اشخاص خصوصی، قرارداد است و انعقاد قرارداد، از توافق و تراضی طرفین حکایت دارد مانند نکاح یا اجاره و... سازمان‌های اداری دو هدف عمده یعنی انجام خدمات عمومی و حفظ نظم عمومی را دنبال می‌کنند. به عبارت دیگر فلسفه وجودی اداره را در جهان معاصر، باید تحقق دو هدف مذکور دانست.
در دوران باستان، حکومت‌ها، یا اساساً اندیشة خدمات‌رسانی به مردم را در سر نداشته و در صورت ارائه، آن را عنایت و لطفی از روی اختیار می‌دانستند و یا آن را با دامنه‌ای بسیار محدود به مرحلة اجرا در می‌آوردند و النهایه به مواردی چون ایجاد امنیت در شهرها و مرزها و نظایر آن بسنده می‌کردند.

به تدریج با پیشرفت جوامع، افزایش جمعیت، ظهور اندیشه‌های آزادیخواهانه، ضرورت ارائه خدماتی چون بهداشت، تأمین مسکن، آموزش و پرورش، ارتباطات و نظایر آن به عنوان تکالیف حکومتها به امری معمول تبدیل گردید. تفصیل بیشتر این سیر تحول را در گفتارهای بعدی پی خواهیم گرفت.

در این مقاله، به اختصار ابتدا اندیشه‌های حقوق اداری را مرور خواهیم نمود. سپس سیر تحول پرداختن حکومت‌ها به مقولة ارائه خدمات عمومی را مورد اشاره قرار خواهیم داد و در پایان به جلوه‌هایی از نگرش امروزین حکومت‌ها به مقولة خدمات خواهیم پرداخت.

گفتار اول : اندیشه‌های حقوق اداری
اینکه دولتها در ارتباط با ارائه خدمات به مردم تحت حکومت خود چه نگرشی داشتند به لحاظ تاریخی در چند اندیشه، قابل مطالعه است که به چهار مورد اصلی آن اشاره می‌کنیم:

الف- اندیشة قدرت عمومی
در عهد قبل از استقرار قانون در همة ممالک مبتنی بر نظام حکومت مطلقه، مجموعه سازمان‌های اداری تحت امر حکومت مرکزی و فرد اول آن بودند. مقامات اداری هرگز جنبة انتخابی نداشته و امور قضایی و اداری و سیاسی تماماً در دست شخص اول دولت استبدادی متمرکز گردیده بود. دولت استبداد در امور اقتصادی و اجتماعی جامعه و ایفای خدمات عمومی دخالت نمی‌کرد و فعالیت خود را بیشتر مصروف اعمال قدرت و اخذ اطاعت مردم می‌نمود.
بر طبق نظریة قدرت عمومی که در اواخر قرن 19 از سوی «لئون دوگی» اعلام شد اعمال اداری را باید به دو قسمت تقسیم کرد: نخست اعمال حاکمیت که به موجب آن دولت و زمامداران به اقتضای تشخیص خود، هر عملی را متضمن مصالح عمومی قلمداد کنند انجام می‌دهند و دوم اعمال تصدی که دولت می‌تواند در مواردی همچون بخش خصوصی به اعمالی چون تجارت بپردازد.
با استقرار نظام حکومتی دمکراتیک و رژیم‌های پارلمانی و با به کار بستن نظریة تفکیک قوا، قدرت عمومی به سه قدرت تقنینی، سیاسی و قضایی تقسیم گردیده و قدرت اداری به نوبه خود در شبکة سلسله مراتب اداری و بین مناطق جغرافیایی استقرار یافت.

ب- اندیشة خدمت عمومی
این اندیشه حتی در دوران حکومت‌های استبداری از جانب فلاسفه، اخلاقیون و مصلحان جامعه به زمامداران پیشنهاد شده است. از جمله می‌توان این نگرش را در کتاب سیاست‌نامة خواجه نظام‌الملک مشاهده کرد. در ایران قدیم آن دسته از فعالیت‌های دولتی که مورد استفادة عموم مردم قرار می‌گرفته و جنبة خدمات همگانی داشته مانند سدسازی، راهسازی، آب‌انبارها، کاروانسراها و نظایر آن، کم و بیش تحت تأثیر اندیشه خدمت عمومی قرار داشته است.گسترش نظریة خدمت عمومی، دولت‌ها را به مدخله در فعالیت‌های اقتصادی و اجتماعی وادار نمود.
یکی از اندیشمندان فرانسوی «بردو» معتقد بود که وظیفه دولت در اعمال حاکمیت (قدرت‌طلبی) و اعمال تصدی (مدیریت و تجارت) خلاصه نمی‌شود و اساساً تفکری که وظایف دولت را اینگونه تقسیم می‌کند خطاست و باید خدمت و باید خدمت عمومی، ملاک عمل دولت‌ها قرار گیرد.

ج- اندیشة منفعت عمومی
اساس این نظریه بر نفی تقسیم دوگانه اعمال حاکمیت و اعمال تصدی است. این نظریه، در واقع دو منفعت عمومی و خصوصی را به عنوان دو واقعیت مستقل به رسمیت می‌شناسد و لزوم جمع بین دو منفعت مذکور را مورد تأکید قرار می‌دهد.
نظریه منفعت عمومی می‌گوید در صورت تزاحم منافع عمومی با منافع خصوصی، باید اولویت را به منافع عمومی داد و اصولاً وجود منافع یا مصالح عامه، ملاک تمیز و تشخیص حقوق خصوصی از حقوق عمومی است.استاد «والین» رئیس دانشکدة حقوق پاریس مبتکر این نظریه است.

د-اندیشة تعدد
نظریة تعدد بر این پایه استوار است که ضرورتی ندارد حقوق اداری مبتنی بر یک پایه و اصل عقیدتی باشد بلکه جمع بین چند نظریه هم می‌تواند مورد پذیرش و عمل قرار گیرد.
گاهی مقتضیات اداری ایجاب می‌کند که دستگاه حاکمه متوسل به قدرت شود و گاه نیز لازم است به ارائه خدمات عمومی بپردازد؛ گاهی به کارکنان، اختیارات اداری خاصی را اعطا می‌نماید و زمانی نیز قلمرو عمل آنان را با تشریفات و نظارت اداری، مقید و محدود می‌سازد. همچنین زمانی بر مشتریان و شهروندان الزاماتی را تحمیل می‌کند و یا برعکس آنها را مورد حمایت قرار داده و خسارتهای وارده را که به واسطه خطر و بحران‌های اقتصادی و اجتماعی پیش آمده، مورد جبران قرار می‌دهد. چنین است که محتوای حقوق اداری را مجموعه‌ای از احکام ترجیحی، تحمیلی، حمایتی و هدایتی تشکیل می‌دهد و همین وضعیت، حقوق اداری را در جایگاهی مستقل و متفاوت نشانده است.

گفتار دوم : سیر تحول ارائه خدمات به وسیله دولتها
در قرن هجدهم، عقاید و افکار سیاسی درباره حکومت، تحت تأثیر مکتب فردگرایی قرار داشت. فلاسفه و سیاستمداران معقتد بودند که نظام طبیعی، بهترین عامل ترقی و خیر جامعه است زیرا انگیزة سودجویی و حس رقابت که در افراد وجود دارد، خود محرک آنان برای فعالیت و تلاش و کوشش است، از این رو بر این عقیده پافشاری می‌کردند که دولت در امور اجتماع کمتر دخالت و فقط به نظارت بسنده کند.

با انقلاب صنعتی در اروپا، نضج سرمایه‌داری و نهضت‌های کارگری که بعد از جنگ جهانی اول در اروپا به وجود آمد، این طرز تفکر فردگرایانه دربار دولت دگرگون شد و دولت مجبور گردید برای رفع نابسامانی‌ها و تجاوزات و اجحافاتی که از طرف صاحبان سرمایه به‌ قشر کارگر و کم‌درآمد اعمال می‌شد به طور جدی وارد میدان شود و وظایف مهمی را در تأمین رفاه اجتماعی و رشد اقتصادی به عهده گیرد. این امر سبب شد که دستگاه اداری جوامع، بیش از گذشته، گسترش یابد.

امروزه مفهوم کلاسیک دولت که برای دولت یک نقش انفعالی و ناظر قائل بود و وظیفة او را تنها حفظ نظم عمومی در جامعه و انجام خدمات محدودی می‌دانست (نظریة دولت- ژاندارم) متروک گردیده و نظریة جدید موسوم به (دولت رفاه اجتماعی) که خواستار نقش فعالانه برای دولت است، جای آن را گرفته است.

گسترش زیاده از اندازة اختیارات دولت، پدیده‌ای است که در اغلب کشورها در دوران اخیر قابل مشاهده است. تولد ماشینیزم، توسعة صنایع سنگین، ظهور طبقه کارگر شهری، لزوم انجام کارهای پردامنه و بزرگ، نقشی در این زمینه داشته‌اند. همچنین غریزة برابری‌طلبی افراد نیز بی‌تأثیر نبوده است تا توده‌ها رو به سوی دولت بیاورند تا ضعفا را حمایت کند و نابرابری‌ها را کاهش دهد. به ویژه جنگ‌ها، جنگ‌های قرن نوزدهم و بیشتر از آنها جنگ‌های قرن بیستم، جنگ‌های ملی و در آخر، جنگ‌های فراگیر، دولت‌ها را وادار نمود تا کلیه فعالیت‌های ملی را در دست گیرند.

بعد از جنگ، بازگشت به شرایط صلح، بازسازی و توسعة نیروهای اقتصادی، بحران‌ها و سپس تهیه مقدمات جنگ‌های جدید اقتضا داشت که دولت در کلیه امور دخالت کند. دولت با دو شیوه اصلی در کارها مداخله کرد: گاهی به تنظیم فعالیت‌های خصوصی بسنده کرد و گاهی نیز خود به تصاحب این فعالیت‌ها پرداخته و مسئولیت آنها را به شکل خدمت عمومی یا مؤسسة ملی برعهده گرفت.

عمل تنظیم، امری کهن و رایج است. دولت فعالیت‌هایی را که ممکن است برای اشخاص خصوصی و نظم عمومی خطرناک باشد نظم بخشیده و تحت مراقبت خود قرار می‌دهد مانند حرفه پزشکی، فروش مواد و مایحتاج اولیه، ساخت و خرید و فروش نوشابه‌های الکلی (در برخی از کشورها). گاهی نیز عمل تنظیم هدفی اقتصادی دارد مانند حمایت از فرآورده‌هایی که مورد تهدید و رقابت هستند. در این موارد صاحب مؤسسه اقتصادی باید نوع فعالیت‌های خود را اعلام کند، از دولت اجازه بخواهد یا پروانة تولید بگیرد.

اگر به فهرست خدمات عمومی اصلی توجه کنیم در می‌یابیم که تا چه اندازه اختیارات و مسئولیت‌های دولت در این زمینه‌ها توسعه یافته و تا چه اندازه مفهوم دولت فی‌نفسه، دگرگون شده است.

اگر در قرن نوزدهم دولت بر وظایف اساسی خود چون (ارتش، دادگستری، شهربانی و امورخارجه) متمرکز بود، امروزه بار راه‌آهن، توزیع گاز و برق، کمک‌های اجتماعی و امور خیریه را که در گذشته، بخش اعظم آن در اختیار اشخاص نیکوکار بود، خود به دوش گرفته است.

افزون بر آن، بعد از ملی کردن‌های بزرگ در سالهای 1945 و 1946 دولت مؤسسات ملی را که بطور اخص جنبه خدمت همگانی ندارند مورد بهره‌برداری قرار می‌دهد. مثلاً بهره‌برداری از معادن زغال، بانکهای بزرگ و شرکتهای بزرگ بیمه. شمار زیادی از این سازمانها شکل شرکت سهامی خود را حفظ کرده‌اند ولی دولت، کلیة سهام آنها را در اختیار دارد. البته این گسترش بیش از حد اختیارات و مسئولیت‌های دولت، او را در معرض انتقادهای بزرگی نیز قرار داده است که در جای خود، قابل بررسی است.

اگر بخواهیم از منظر نظری و تاریخی ورود دولت در عرصة خدمات‌رسانی و روابط بین افراد جامعه را تقسیم‌بندی کنیم به چند دورة مشخص می‌رسیم: دامنة این بررسی از نظریة دخالت کامل دولت که برخاسته از نظریات سوسیالیست‌ها و اقتصاددانان توسعه است آغاز شده و آنگاه به نظریة عدم مداخله کامل دولت (اقتصاددانان کلاسیک و نئوکلاسیک) و یا دخالت محدود دولت در اقتصاد در دوران رکود (نظریة کینز) می‌رسد. سرانجام پس از جنگ‌های جهانی دخالت دولت در امر اقتصاد و تمامی شئون جامعه، رو به گسترش می‌گذارد. به اعتقاد بسیاری از تحلیل‌گران از حوالی سال 1970 به این سو، مجدداً بازگشت به اصل آزادی قرارداد و تقلیل دخالت دولت در روابط قراردادی بین مردم در برنامة کار قانونگذاران کشورها قرار گرفته و مقولاتی چون «دولت کوچک»، «کاهش تصدی‌گری دولت» و «حکمرانی خوب» که تعادلی است بین بخش عمومی و خصوصی در فرهنگ سیاسی جایگاه ویژه‌ای یافته است .

گفتار سوم : نگرش تازه به مفهوم «خدمات»
امروزه، ارائه خدمات به وسیله دولت‌ها هم در شکل و هم در محتوا از مفهوم سنتی خود فاصله گرفته است. بخشی از سیاست ارائه خدمات را در توصیه سازمان همکاری اقتصادی و توسعه که برای دهه 1990 خطاب به کشورها بیان شده می‌توان دید: «درک بیشتر موارد استفادة تولید دولتی، خصوصی یا مختلط و چگونگی تعامل میان بخش‌های دولتی و خصوصی، راه‌های بهتر اندازه‌گیری عملکرد و حصول اطمینان از کنترل و پاسخگویی، مدیریت بهبود یافته و بهسازی منابع فیزیکی و انسانی بخش دولتی، سازگار کردن فرایندهای تصمیم‌گیری و قانونگذاری دولت (و تعامل آنها با نظام حقوقی)، بهتر کردن کیفیت اطلاعات به نحوی که بخش‌های دولتی بتوانند از یکدیگر بیاموزند، تبادل تجربه کنند و عملکردهایشان را مقایسه نمایند؛ تقویت ظرفیت دولت برای راهنمایی و تکامل همه‌جانبه بخش دولتی و هماهنگ ساختن کوشش‌های سازمان‌های مرکزی مدیریت».

از این منظر، آنچه قابل پیش‌بینی است اینکه در خدمات دولتی، گرایش بازار بیشتر خواهد شد و توجه به مرزها میان بخش دولتی و بخش خصوصی و نیز بهبود روابط میان آنها افزایش خواهد یافت. دخالت دولت در جامعه لزوماً به معنای تأمین از طریق بوروکراسی نیست. راهکارهای دیگر بویژه راهکارهای مربوط به بازار، بیشتر مورد استفاده قرار خواهد گرفت و از «هدایت کردن» به جای «ارائه خدمات» بیشتر استفاده خواهد شد. به عبارت دیگر دولت خدمات را تأمین نخواهد کرد بلکه تأمین خدمات را کنترل خواهد نمود. همچنین اداره امور دولتی، به سوی مشارکتی‌‌تر شدن سوق پیدا خواهد کرد. برخلاف شیوه سنتی اداره امور دولتی که در آن پنهان‌کاری بیمارگونه رواج دارد، دولت فضای بازتری خواهد یافت. بخشی از نقش مدیر دولتی، برعکس نقش اداره کنندة دولتی که به سیاستمداران اختصاص داده شده، دخالت در مسائل دولتی و مدیریت پاسخگویی دولت به خواسته‌های جدید است.

دولت، گروههای مختلف را فعالانه دخالت می‌دهد، افراد به درون فرآیند اداره آورده می‌شوند و پذیرفته شده است که در نتیجة این تغییرات، حاصل کار بهبود می‌یابد. مقوله دیگری که باید در چشم‌انداز نوین مفهوم خدمات به آن نگریست مفهوم دولت الکترونیکی است. دولت الکترونیکی عبارت است از استفاده از تکنولوژی اطلاعات به ویژه اینترنت، در ارائه خدمات عمومی با سهولت بیشتر، مشتری‌پسندتر، با صرفه‌تر و در مجموع به طریقی متفاوت‌تر و بهتر.

در آینده، مفهوم دولت الکترونیکی می‌تواند از انتقال پول و سایر ارزش‌ها به وسیله صدور کارت‌های هوشمند فراتر رود. مشترکین می‌توانند با یک تراشة کامپیوتری، کمک‌های دولتی دریافت کرده، در برنامه‌های آموزشی ثبت‌نام نموده، خدمات بازنشستگان را دریافت کرده و یا اجرت خدمتکاران را پرداخت نمایند. کارت حاوی اطلاعات درباره وضعیت مالی مشترکین، صورت‌حساب‌های آنها را به تفکیک ثبت می‌کند و به این ترتیب تقلب را به حداقل می‌رساند. دولت الکترونیکی عادلانه‌تر، ایمن‌تر، پاسخگوتر به مشتری و از سیستم کاغذی فعلی کارآمدتر است.

مشتری‌مداری و کیفیت‌مداری از دیگر مفاهیمی است که به صورت بسیار جدی در عرصة تولید و خدمات در دنیای مدرن مطرح است و نظریه‌پردازان علم مدیریت و بهره‌وری در قالب نظریه‌های علمی متعدد به آن پرداخته‌اند. نظریة مدیریت کیفیت فراگیر (TQM) تنها یکی از این نظریه‌هاست.

TQM به وسیلة «ادواردز دمینگ» آمریکایی و دیگران پیشنهاد شد و تأثیرات عمده‌ای بر عملیات مدیریت در مؤسسات انتفاعی داشت و به وسیله شرکت‌های معروفی چون جنرال موتورز، موتورولا و زیراکس مورد قبول قرار گرفت و با اصلاحاتی در بخش دولتی نیز به کار گرفته شد. اصول عمده در TQM، مشتر‌ی‌مداری، کیفیت‌مداری، کیفیت؛ نتیجة فعالیت گروهی، کیفیت؛ نیازمند بهبود مستمر داده‌ها و فرآیندها، بهبود کیفیت، مستلزم مشارکت همه کارکنان و وجود فرهنگ سازمانی قوی و مقبول است .

امروزه، مدیران بخش خدمات برای موفقیت بیشتر و ارتقای ارائه خدمات، با مدد گرفتن از شیوه‌های علمی متنوع، اندازه‌گیری و محاسبه عملکرد خدمات عمومی را سرلوحه کار خود قرار می‌دهند.
این امر موجب می‌شود تا در تصمیم‌گیری‌ها بهتر عمل کنند. همچنین این امر، مسئولیت‌پذیری بیشتر مقامات را در برابر شهروندان نشان می‌دهد و نتیجتاً به بهبود در عملکرد خدمات عمومی، بهبود در تخصیص منابع، بهبود تحلیل و برنامه‌ریزی و سازمان‌دهی عملکردها و بهبود بهره‌وری می‌انجامد.

در مدیریت امروز ظرافت و دقت و مسئولیت‌شناسی در ارائه خدمات، آنچنان است که فقط معیارهای مادی و ارائه فیزیکی خدمات، مدنظر قرار نمی‌گیرد بلکه گاهی حاشیه‌ها، پی‌آمدها و حتی راهکارها و سیاست‌های پیشگیرانه نیز اهمیت می‌یابد. به طور مثال نه تنها سرعت پاسخگویی یک آتش‌نشانی به مورد آتش‌سوزی اهمیت دارد بلکه اینکه چه مقدار آتش پس از حضور آتش‌نشان در صحنه حادثه گسترش یافته مهم است یا در مورد مرمت‌های خیابانها، علاوه بر سرعت انجام تعمیرات پس از گزارش خرابی، اینکه این تعمیر تا چه زمانی نیاز به بازسازی دوباره نداشته از اهمیت برخوردار است.

همچنین برای ارزیابی رضایت شهروندان، گاه از شیوه‌های همه‌پرسی یا اعزام پاسشگران استفاده می‌شود. افراد به پرسشگران خواهند گفت که آیا تاکنون در فرایند ارائه خدمات، قربانی خساراتی بوده‌اند؟ آیا با سروصدای خدمة شهرداری از خواب بیدار شده‌اند؟ آیا فرصت کافی برای تفریحات داشته‌اند و آیا در محله خود احساس امنیت و پاکیزگی کرد‌ه‌اند و چقدر از خدمات ارائه شده احساس رضایت می‌کنند؟

حتی تأثیرات منفی برخی از خدمات نیز قابل سنجش است بطور مثال اینکه آیا تاکنون سرکوب نمودن مجرمان توسط پلیس، موجب ازدیاد شکایت‌ها و نارضایتی‌ها از خشونت پلیس شده است یا خیر؟

اتخاذ چنین رویکردی، موجب استحکام پیوند خدمات‌دهنده و خدمات‌گیرنده شده و در فرایند تعامل مثبت به ا رتقای کمی و کیفی خدمات می‌انجامد.

نتیجه گیری:
به لحاظ تاریخی دولت‌ها، نگرش‌های متفاوتی به ارائه خدمات داشته‌اند. گاه اساساً ورود به این عرصه را خارج از شأن و جایگاه اقتدار خود دانسته، زمانی به طور محدود به آن پرداخته و گاه به صورتی تمام عیار هرگونه فعالیت در این زمینه را در انحصار خود گرفته‌اند و گاهی نیز برخی از فعالیت‌های مربوط به آن را به حوزه‌هایی خارج از دولت واگذار نموده‌اند.

امروزه، علاوه بر دامنه و وسعت ارائه خدمات، نوع و کیفیت آن نیز دچار دگرگونی و تحول گردیده است. برخی از دولت‌ها نه تنها معیارهای مادی و فیزیکی عرضة خدمات را به عنوان یک تکلیف تلقی می‌کنند بلکه حتی عناصر معنوی و باطنی نظیر رضایت مشتریان و احساس خشنودی شهروندان را نیز مطمح نظر قرار می‌دهند.

منبع: http://www.modiryar.com

برچسب ها: اندیشة منفعت عمومی ، اندیشة تعدد ، تحول ارائه خدمات ، مفهوم خدمات ، سازمان‌های عمومی ، سازمان‌های اداری ، اندیشه‌های حقوق اداری ، سمیتئاتر